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Les contradictions de la déchéance

lundi 28 décembre 2015, par GGB

Dans le débat qui s’installe sur l’article 2 du projet de loi constitutionnelle, il est à craindre que ceux qui tiennent les partisans des « grandes valeurs » pour des naïfs - voire pour des alliés objectifs des terroristes - n’en soient conduits à créer la confusion pour jouer sur des réflexes primaires. Mais comme c’est de Constitution dont on parle, et donc de principes, il faut raisonner un peu, et pas comme un tambour.

 Au départ

Commençons par rappeler le contenu de l’article 2 du projet de loi constitutionnelle :

L’article 34 de la Constitution est ainsi modifié :

1° Le troisième alinéa est remplacé par les dispositions suivantes :

« – la nationalité, y compris les conditions dans lesquelles une personne née française qui détient une autre nationalité peut être déchue de la nationalité française lorsqu’elle est condamnée pour un crime constituant une atteinte grave à la vie de la Nation ; »

2° Après le troisième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« – l’état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ; ».

Cet article vise donc à intégrer dans le domaine législatif les conditions de déchéance de la nationalité des personnes nées françaises bénéficiant d’une autre nationalité lorsqu’elles sont condamnées pour un crime constituant une atteinte grave à la vie de la Nation.

Cette disposition n’est donc pas limitée au terrorisme mais aux atteintes graves à la vie de la Nation. Or, après recherche sur Legifrance, on ne voit pas à ce que cela renvoie. Le futur reste donc à écrire avec ses incertitudes.

Quant au passé, pour comprendre ce qui se joue, le meilleur moyen est sans doute de revenir à l’ordonnance du 19 octobre 1945 portant code de la nationalité française. L’article 98 dispose que « L’individu qui a acquis la qualité de Français peut, par décret, être déchu de la nationalité française : 1°) s’il est condamné pour un acte qualifié crime ou délit contre la sûreté intérieure ou extérieure de l’État, 2°)... »

Ainsi donc la possibilité de déchoir de sa nationalité un Français devenu français par acquisition date, au moins de 1945.

 La décision du Conseil constitutionnel de 1996

Faisons un saut d’un peu plus de cinquante ans. En effet, beaucoup d’opposants à l’actuelle révision constitutionnelle considèrent que cette disposition institue une inégalité des Français devant la loi. Pour leur répondre, les partisans du projet s’appuient sur l’avis du Conseil d’État qui se réfère implicitement à la décision 96-377 DC du Conseil constitutionnel qui déclarait ceci :

Considérant que le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que dans l’un et l’autre cas la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit ;

23. Considérant qu’au regard du droit de la nationalité, les personnes ayant acquis la nationalité française et celles auxquelles la nationalité française a été attribuée à leur naissance sont dans la même situation ; que, toutefois, le législateur a pu, compte tenu de l’objectif tendant à renforcer la lutte contre le terrorisme, prévoir la possibilité, pendant une durée limitée, pour l’autorité administrative de déchoir de la nationalité française ceux qui l’ont acquise, sans que la différence de traitement qui en résulte viole le principe d’égalité ; qu’en outre, eu égard à la gravité toute particulière que revêtent par nature les actes de terrorisme, cette sanction a pu être prévue sans méconnaître les exigences de l’article 8 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen ;

Là il faut faire quelques observations :

  1. La loi en question était une loi de 1996 tendant à renforcer la répression du terrorisme. En 1995, la France avait traversé une vague d’attentats marquée, notamment, par celui à la station RER Saint-Michel à Paris qui avait fait 8 mort et près de 200 blessés. Le gouvernement d’Alain Juppé avait alors fait voter une loi de répression du terrorisme. Jacques Toubon était Garde des sceaux et Jean-Louis Debré, ministre de l’Intérieur ;
  2. Dans son article 12, la loi prévoyait d’adjoindre les crimes et les délits constituant un acte de terrorisme à la disposition relative à la déchéance héritée de l’ordonnance de 1945 ;
  3. Les sénateurs et les députés socialistes avaient alors saisi le Conseil constitutionnel. Parmi ces parlementaires, on comptait Michel Rocard, Laurent Fabius, Jean-Marc Ayrault, Claude Bartolone, Ségolène Royal et Jean-Pierre Chevènement, notamment ;
  4. Dans leur saisine, les députés socialistes considéraient que :

    En dépit de son insertion dans le code civil, cette disposition présente en réalité un indéniable caractère pénal : il s’agit bel et bien d’une sorte de peine accessoire qui ne frappe, parmi les Français condamnés pour acte de terrorisme, que ceux qui ne sont pas " de souche " mais ont été naturalisés. Il s’agit à l’évidence de la mise en forme juridique d’une xénophobie assez tenace pour poursuivre celui qui fut étranger jusque après qu’il a cessé de l’être afin que précisément il continue à se sentir différent des " Français de souche ". En ce sens, cette disposition est entachée d’une grossière violation de l’égalité devant la loi (pénale) en ce qu’à l’évidence le fait que l’auteur de l’acte terroriste ait été naturalisé ou soit né Français ne change strictement rien ni à la gravité de l’acte ni à la menace pour l’ordre public que ledit acte représente. En d’autres termes, la différence entre " Français de souche " et Français naturalisés n’est en rien justificative d’une différence de traitement au regard de l’objet de la loi à moins que l’objet réel de la loi soit non pas la lutte contre le terrorisme mais la discrimination xénophobe à retardement.

  5. Le Conseil constitutionnel dit alors trois choses : 1°) du point de vue du droit de la nationalité les Français de naissance et les Français par acquisition sont dans la même situation ; 2°) au regard de la loi contre le terrorisme, il y a certes différence de traitement entre les Français par acquisition et les autres mais pas au point de contredire le principe d’égalité devant la loi ; 3°) cette sanction est nécessaire au regard de la gravité des actes de terrorisme.
  6. Notons que, dans cette décision, qui peut par ailleurs laisser perplexe, le Conseil constitutionnel ne justifie en aucun cas une différence entre Français de naissance [1].

Les partisans gouvernementaux de la révision constitutionnelle me semblent tenter un tour de passe-passe : on se sert de ce que le Conseil constitutionnel a dit en 1996 que les Français étaient égaux au regard du droit de la nationalité pour justifier une différence de traitement entre Français de naissance qui n’était pas du tout prévue au départ. Leur raisonnement est le suivant :
- Il est possible de faire une différence de traitement entre Français par acquisition et Français de naissance au regard d’une loi sur le terrorisme ;
- Il est donc possible de prévoir un traitement particulier pour les Français par acquisition (au regard d’une loi sur le terrorisme) ;
- Or Français de naissance et Français par acquisition sont dans la même situation au regard du droit de la nationalité ;
- Donc il est possible de prévoir un traitement particulier pour les Français de naissance ;
- Donc il est possible d’introduire une différence entre Français de naissance (au regard d’une loi sur le terrorisme).

Ce raisonnement me paraît fallacieux parce qu’on ne peut pas tirer argument de l’égalité de situation des Français au regard du droit de la nationalité pour « importer » des différences au sein d’une certaine catégorie à une autre. On remarquera, toutefois, que mon emploi même du terme de catégorie reflète le fait que la décision du Conseil constitutionnel ne pouvait qu’encourager la fragmentation de la nationalité. Mais, en 1996, pas plus dans cette décision que dans la loi, la question des Français de naissance ne se posait pas. En 2015, nous avons donc glissé sur la pente déjà empruntée il y a vingt ans.

 La loi sur la nationalité de 1998 ou l’ironie de l’histoire

Reste qu’il faut expliquer pourquoi instituer aujourd’hui une différence entre Français de naissance. Une raison, qui s’ajoute, sans les contredire, à celles que j’ai déjà exposées ici, me semble être la suivante. En 1998, le Gouvernement de Lionel Jospin présente une réforme de la législation sur la nationalité. L’article 23 de cette loi modifie l’article 25 du Code civil sur la déchéance pour la rendre impossible « si la déchéance a pour résultat de [...] rendre apatride [l’individu qui a acquis la qualité de Français] »
Le dossier législatif complet de cette loi n° 98-170 n’étant pas en ligne, il ne m’est pas possible de connaître la justification de cette mesure mais on peut noter que le Sénat s’opposa à cette mesure. Dans son rapport, le sénateur UDF Christian Bonnet affirme :

L’article 14 quater du projet de loi tend à apporter deux modifications à ce régime :

- afin d’éviter l’apatridie, aucune mesure de déchéance qui aurait pour résultat de rendre l’intéressé apatride ne pourrait plus être prononcée ;

- la déchéance ne serait plus encourue à raison des condamnations visées au 5° précité de l’article 25 du code civil.

Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, a justifié ces deux modifications, devant l’Assemblée nationale, par un souci de conformité avec les conventions internationales tendant à éviter l’apatridie, notamment la Convention des Nations-Unies du 30 août 1961 sur la réduction des cas d’apatridie et la Convention européenne sur la nationalité du Conseil de l’Europe (convention n° 166 du 6 novembre 1997).

Cependant, la première de ces conventions n’a pas été ratifiée par la France et la seconde n’a pas encore été signée par la France.

Aussi votre commission ne juge-t-elle pas fondé de modifier le régime actuel de la déchéance

À ma connaissance, la France n’a toujours pas ratifié la convention de 1961. Il est à noter que cette dernière permettait, pour des cas graves, des retraits de nationalité au risque de faire devenir les personnes concernées apatrides. La Convention européenne sur la nationalité est plus contraignante puisque son article 7-3 l’interdit. Il faut remarquer, toutefois, que la France n’a toujours pas ratifié cette convention de 1997 signée en 2000. L’absence de ratification de ces deux conventions est d’ailleurs pour moi un mystère.

L’ironie de l’histoire est donc la suivante : en dépit de la position affichée lors de sa saisine du Conseil constitutionnel en 1996, le Parti socialiste n’a pas modifié ces dispositions relatives à la déchéance héritée de 1945. Il les a aménagées en ajoutant cette réserve relative à l’apatridie. Cela avait sans doute pour but d’éviter que quelqu’un qui aurait perdu sa nationalité initiale après avoir été naturalisé français se retrouve apatride en cas d’application de l’article 25 du Code civil. Pour avoir voulu protéger de l’apatridie les Français par acquisition et parce qu’elle reprend maintenant à son compte l’idée de déchéance comme symbole légitime, une partie du Parti socialiste [2] est contrainte de créer une différence de traitement entre les Français binationaux et les autres.

À la limite, à la lumière de cette histoire, l’article 2 du projet de révision constitutionnelle pourrait être interprété comme une manière d’inscrire la proscription de l’apatridie dans la Constitution. Cela reviendrait à protéger les personnes qui, ayant porté une atteinte grave à la vie de la Nation, ne bénéficieraient que de la seule nationalité française. Mais ce faisant, le texte institue bien une inégalité, non pas devant la loi, mais devant la Constitution et les droits fondamentaux. On ne peut pas lire, en effet, l’avis du Conseil d’État de manière partielle. Si l’on accepte son raisonnement - ce qui n’a rien d’évident -, c’est bien parce que priver quelqu’un de la nationalité qu’il a acquise à la naissance contredit ses droits fondamentaux qu’il faut, toujours selon le Conseil d’État, réviser la Constitution. Enfin, il faut noter l’erreur que contient l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle selon lequel « les lois républicaines ont constamment réservé la sanction qu’est la déchéance de nationalité au cas d’un binational devenu français. » Cela est manifestement faux. La déchéance de nationalité a été réservée aux Français par acquisition [3] ; la condition de binationalité, qui découle en fait du refus de l’apatridie, a été introduite par la loi de 1998.

 En guise de conclusion

Je ne reviens pas sur mon point de vue à propos de ce projet de révision développé ici et . Je ne reviens pas non plus sur le fait que je ne suis pas juriste et que je suis ouvert au débat et à des arguments rationnels et fondés. Qu’il soit noté en passant que lire et s’informer prend du temps. Je crois d’ailleurs qu’une bonne partie du problème auquel nous sommes confrontés est la précipitation avec laquelle cette décision a été prise.

Maintenant que le pouvoir a repris à son compte cette idée, dangereuse selon moi, de déchéance, demain certains réclameront la possibilité d’ôter à certains Français leur nationalité, au risque de les rendre apatrides. Je ne suis pas sûr, en effet, que la preuve ait été faite que rendre un Français apatride soit impossible [4]. Bien entendu, dans un premier temps, on limitera la mesure aux atteintes graves à la vie de la Nation, puis à celle qui mettent à mal le lien social [5]. Mais un vol ne contribue-t-il pas à détruire le lien social ? Quand on se met à toucher aux fondations, il ne faut pas s’étonner que la maison ne vous tombe un jour sur la tête.

P.-S.

04.01.2016 : Correction de coquilles et notamment : "en dépit de la position affichée lors de sa saisine du Conseil constitutionnel en 1993" remplacé par "en dépit de la position affichée lors de sa saisine du Conseil constitutionnel en 1996".

Notes

[1La source de perplexité n’est pas cet aménagement du principe d’égalité devant la loi car celui-ci résulte d’une longue jurisprudence du Conseil constitutionnel. En fait, le problème tient au fait que l’on balance constamment entre le caractère « civil » et le caractère « pénal » de la mesure.

[2Il m’est très difficile de caractériser l’appartenance politique de ceux qui proposent et qui défendent cette mesure

[3L’acquisition de la nationalité française ne fait pas de vous un binational pour la simple et bonne raison que vous pouvez avoir renoncé, après votre naturalisation, à votre nationalité initiale

[4On pourrait d’ailleurs imaginer une question prioritaire de constitutionnalité visant à remettre en cause la disposition introduite en 1998 dans l’article 25 du Code civil

[5L’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle affirme, en effet, « Mais il s’agit pour la communauté nationale de pouvoir décider de sanctionner ceux qui par leurs comportements visent à détruire le lien social. »