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Moi, citoyen...

samedi 26 décembre 2015, par GGB

Citoyen normal, je ne suis ni juriste, ni spécialiste du droit de la nationalité. Gêné de voir modifiée la Constitution alors même que nous vivons formellement sous le régime de l’état d’urgence, j’essaie de comprendre pour quelles raisons le Gouvernement propose une révision constitutionnelle qui introduit une distinction entre les Français au nom de la lutte, légitime et impérieuse, contre le terrorisme.

 Le Conseil d’État est-il un inventeur ?

Le 24 décembre dernier, j’ai ainsi écrit aux parlementaires de mon département. Me fondant sur l’avis du Conseil d’État qui considère que « la nationalité française représente dès la naissance un élément constitutif de la personne », j’ai invité ces représentant-e-s de la Nation à ne pas voter projet de loi constitutionnelle. La plus haute juridiction administrative de notre pays, en laquelle j’ai une sorte de confiance civique, affirmait dans son avis que priver de leur nationalité les Français de naissance pourrait constituer une atteinte à leurs droits fondamentaux et à un principe fondamental reconnu par les lois de la République. C’est à cause d’un risque d’inconstitutionnalité auquel se heurterait une telle mesure prise par une loi simple qu’une modification de la Constitution s’impose. Pour moi, au contraire, revenir sur ce principe, même si cela devait être limité aux terroristes, est un prix trop coûteux voire une victoire pour ces derniers. Pour combattre quelqu’un, on ne commence pas par se couper un bras.

Par la suite, juste après avoir écrit à mes élus, j’ai découvert l’entretien accordé au Point par le constitutionnaliste Dominique Rousseau. Ce dernier fait une critique assez vive du projet de révision mais aussi de l’avis du Conseil d’État. Pour lui, le principe fondamental reconnu par les lois de la République ‑ qui justifie, rappelons-le le recours à la révision constitutionnelle ‑ « est une invention du Conseil d’État pour faire plaisir au gouvernement ». C’est une accusation assez grave mais Dominique Rousseau l’étaie de manière convaincante en faisant remarquer que l’article 23-7 du Code civil, introduit par un décret-loi de 1938, prévoit déjà la possibilité de déchoir de leur nationalité les Français qui bénéficient d’une autre nationalité, qu’ils soient Français de naissance ou non. Pourquoi, alors, le Conseil d’État a-t-il ignoré une telle disposition de notre droit ? Est-ce bien pour complaire au Gouvernement ? Pourquoi ne pas procéder à l’adoption d’une simple mesure législative comme y invitent depuis plusieurs jours Patrick Weil et Jules Lepoutre ?

 La perte de la nationalité : histoire ancienne, débats récents

Pour tenter quelques réponses, il faut lire l’article qui suit l’article 23-7 du Code civil. Le 23-8, donc. Cet article dispose que :

« Perd la nationalité française le Français qui, occupant un emploi dans une armée ou un service public étranger ou dans une organisation internationale dont la France ne fait pas partie ou plus généralement leur apportant son concours, n’a pas résigné son emploi ou cessé son concours nonobstant l’injonction qui lui en aura été faite par le Gouvernement. »

Aussi, dans sa lettre même, cet article prévoit la perte de nationalité pour des Français, qu’ils aient une autre nationalité ou non, qu’ils soient Français de naissance ou non.

Cet article est important parce qu’il semble confirmer l’inexistence du principe fondamental avancé par le Conseil d’État mais aussi parce qu’il a été utilisé par le député LR du Rhône Philippe Meunier pour défendre une proposition de loi faite à l’hiver dernier. Elle visait « à faire perdre la nationalité française à tout individu arrêté ou identifié portant les armes ou se rendant complice
par la fourniture de moyens à des opérations armées contre les forces armées ou les forces de sécurité françaises ou tout civil Français et à rétablir le crime d’indignité nationale pour les Français sans double nationalité ». Cette proposition faisait suite à une première proposition faite deux ans plus tôt et qui tendait « à déchoir de la nationalité française tout individu portant les armes contre les forces armées françaises et de police ». Cette première proposition fut discutée et rejetée le 4 décembre 2014 après avoir été âprement critiquée par les députés socialistes [1].

Face aux attentats du mois de janvier 2015, Philippe Meunier, membre du collectif de la Droite populaire, dépose donc une autre proposition qui reste limitée aux Français disposant d’une autre nationalité. Le 25 mars 2015, la Commission des lois se réunit et adopte un rapport traitant en partie la proposition de loi de Philippe Meunier. Sa lecture est intéressante non seulement parce qu’elle permet de mesurer le chemin parcouru depuis mais aussi à cause d’un élément concernant l’apatridie. Philippe Meunier y affirme avoir introduit un amendement à son propre projet de loi pour étendre ses dispositions à tous les Français, même ceux de naissance ne bénéficiant pas d’une autre nationalité. Il déclare ainsi :

« Comme je l’ai exposé précédemment, notre proposition de loi vise à combler l’une des deux lacunes du dispositif actuel, en permettant de priver également les Français de naissance de leur nationalité française s’ils ont perpétré des actes de terrorisme. Elle ne permet cependant pas, dans sa rédaction actuelle, de priver les Français, d’acquisition ou de naissance, de leur nationalité si cela avait pour effet de les rendre apatrides. C’est une grave lacune car beaucoup de nos compatriotes qui combattent dans les rangs de DAECH n’ont pas d’autre nationalité. Nous avons prévu cette exception parce qu’il a toujours été affirmé que le droit international interdisait de rendre apatride un de ses propres ressortissants.

Or, une expertise approfondie a révélé que cette idée répandue était fausse. Le droit international n’interdit pas à la France de rendre apatride un de ses ressortissants. L’instrument de référence en la matière est la convention du 30 août 1961 sur la réduction des cas d’apatridie, adoptée dans le cadre des Nations unies. Si la France a signé cette convention le 31 mai 1962, elle ne l’a pas ratifiée. Elle n’est donc pas liée par cette dernière.

Au surplus, ladite convention n’interdit aucunement aux États parties de priver un individu de sa nationalité, y compris dans le cas où cette privation doit le rendre apatride, si cette privation est motivée par un manque de loyalisme envers l’État concerné ou s’il a eu un comportement de nature à porter un préjudice grave aux intérêts essentiels de l’État concerné ou encore s’il a manifesté par son comportement sa détermination de répudier son allégeance envers l’État contractant – article 8, paragraphe 3. Du reste, la France, lors de la signature de la convention, a effectué une déclaration par laquelle elle a indiqué qu’elle se réservait le droit d’user, en cas de ratification, de la faculté qui lui est ouverte par l’article 8, paragraphe 3. »

Le Gouvernement s’opposa à la proposition de loi de Philippe Meunier. Portée par Axelle Lemaire en 2015, sa position reposait sur l’inconstitutionnalité des mesures proposés par le député du parti « Les Républicains ». Lors de la séance du 2 avril dernier, Axelle Lemaire avança trois arguments contre la proposition de loi de Philippe Meunier :

  1. « Une perte de nationalité prononcée à l’encontre d’une personne née française risque fort d’être jugée disproportionnée par le Conseil constitutionnel »
  2. « La perte de nationalité n’est pas un cadre juridique adapté [...] ; contrairement à la déchéance, la perte de nationalité ne s’analyse pas comme une sanction juridique, mais comme le simple constat par l’administration qu’une personne n’est plus française. »
  3. Le champ de définition des mesures proposées semblait manquer de précision et de rigueur juridique.

Le député du Rhône fit cependant remarquer que le Conseil constitutionnel n’avait pas tranché ces questions et déclara à son tour :

« Dans ces conditions, le choix que nous devons opérer est politique. Nous n’avons pas le droit de nous retrancher derrière de pseudo-arguments constitutionnels, alors que les questions dont nous traitons n’ont pas été tranchées par le Conseil constitutionnel.

Soit nous souhaitons pouvoir retirer leur nationalité aux Français condamnés pour actes de terrorisme, et il faut voter cette proposition de loi, éventuellement amendée, soit on considère qu’il ne faut pas les priver de leur nationalité parce que ce serait une sanction disproportionnée, ce que je réfute pour ma part. Chacun d’entre nous doit assumer ses responsabilités et ses choix.

À supposer même que le Conseil constitutionnel, in fine, nous donne tort, le choix serait encore politique, car nous ne vivons pas dans un gouvernement des juges : le sujet mériterait alors que nous révisions la Constitution pour surmonter l’obstacle que représenterait la jurisprudence constitutionnelle.“

L’amendement de Philippe Meunier ne fut même pas discuté du fait de l’opposition du groupe socialiste qui fit adopter une motion de rejet préalable. Là encore, la lecture des débats de cette séance du 2 avril 2015 est assez instructive. Comme moi, on peut ne pas partager les valeurs et les convictions politiques du député Meunier. Cela ne devrait pas empêcher d’entendre ses arguments juridiques voire de lui reconnaître une certaine forme de cohérence. Après, comme il le dit lui-même, c’est une question de choix politique.

 Un volte-face pour ne pas perdre la face

Pourquoi donc recourir à une révision constitutionnelle ? L’hypothèse la plus plausible est donc celle-ci : pour ne pas perdre la face. À plusieurs reprises, le Gouvernement s’est opposé à toute déchéance de la nationalité pour des faits de terrorisme en arguant de leur inconstitutionnalité. En reprenant à son compte ce projet, il ne pouvait pas faire autrement que de reprendre cet argument. Toutefois, le fait que le Conseil d’État n’ait pu le justifier qu’en faisant preuve de ce qui semble être une forme d’inventivité juridique laisse penser que cet argument n’était pas si évident que cela. Quoi qu’il en soit, le Gouvernement avait toujours la possibilité de commencer par emprunter la voie législative quitte à essuyer la censure du Conseil constitutionnel et à modifier, ensuite, la Constitution. C’est d’ailleurs ce que proposait implicitement Philippe Meunier. Mais, comme le président de la République avait annoncé au Congrès, dans la sidération du massacre du 13 novembre, son intention de reprendre à son compte ces mesures de déchéance, il lui fallait persévérer dans son choix. Toujours pour ne pas perdre la face.

Quel est le choix politique en train d’être opéré sous nos yeux ? Cette question renvoie incidemment à la réalité des engagements internationaux de la France vis-à-vis de l’apatridie [2]. En reprenant l’idée de déchoir certains terroristes français de leur nationalité, le Gouvernement s’est placé devant une alternative proprement « perverse », pour reprendre le terme de Dominique Rousseau : refuser d’introduire une différence entre Français, selon qu’ils soient binationaux ou non, au risque d’en rendre certains apatrides ou refuser l’apatridie au risque d’introduire, dans la Constitution, une différence entre Français. Il a choisi la deuxième branche de l’alternative décidant, pour rester cohérent ou pour ne pas perdre la face, d’inscrire cette différence de droits dans la Constitution. Tout cela découle d’un choix : celui d’en finir avec la ligne rappelée par Jean-Claude Urvoas dans son Rapport d’information de mars 2015 pour qui « l’esprit démocratique implique l’obligation morale, ontologique pour la communauté de prendre en charge l’ensemble de ses membres, c’est-à-dire de ne pas abandonner ceux-là même dont le comportement ignominieux semblerait pourtant devoir les condamner à une exclusion perpétuelle » [3].

 En attendant

Comme je l’ai dit, je ne suis pas un spécialiste de ces questions. Juste un citoyen heurté par la violence d’un retournement qui essaie, comme tant d’autres, de comprendre ce qui se passe. Juste un citoyen qui se dit que l’on ne se protège pas en sapant les fondations de sa propre cité. Au-delà de toutes les interrogations que suscite tout cela, je suis à peu près sûr de certaines choses :

  1. La révision constitutionnelle va consacrer une division entre les Français binationaux et les autres. Que la disposition en question ne s’applique qu’aux terroristes ne change rien car, et c’est une question de logique, elle suppose une distinction qui, de mon point de vue, n’a pas lieu d’être.
  2. La révision constitutionnelle sur ce point n’était sans doute pas nécessaire et encore moins maintenant. Comme le disent finalement des personnes aux points de vue idéologiques aussi opposés, me semble-t-il, que Patrick Weil et Philippe Meunier, il était possible de passer par une loi simple, à supposer que que la perte de nationalité soit vraiment une mesure souhaitable et nécessaire (ce que je ne pense pas).
  3. Tous ces événements ont le goût amer de l’impréparation et du reniement. On ne change pas une Constitution sous le coup de l’émotion ou par calcul politique.

Des éléments, sans doute, me manquent et peut-être que d’autres citoyens normaux m’aideront à mieux comprendre. En attendant, j’espère très sincèrement que les élus qui se sont hier opposés aux mesures de déchéance au nom d’une certaine idée qu’ils se faisaient de la République et de la Nation ne se dédiront pas.

Notes

[1Voir les débats à l’Assemblée

[3Jean-Claude Urvoas reprend à son compte, comme il le rappelle, la contribution aux travaux de la Commission de Jean-Claude Gaven, professeur d’histoire du droit à l’Université de Toulouse